关键词 -- 吉安 -- 2017.9.23
国家层面的指导方针
国家住房和城乡建设部制定了2套与车站及周边区域相关的技术导则：《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》（2013年）和《城市停车设施规划导则》（2015年）。《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》第11.1.1条规定，应优化设计换乘站点600米范围内的道路和交叉口，方便行人和自行车进出车站。《城市停车设施规划导则》第5.6.2条规定，公交服务水平高的地区可降低配建停车位标准，城市中心区、公共交通发达地区的建筑物应设置停车配建上限标准，合理控制停车设施规模。
本文介绍了这个领域上国际和国内的最佳实践范例，并提出如何在吉安BRT项目中应用和实施。
道路和停车用地
作为典型模式，以公共交通为导向的开发模式（TOD）可以更好地使用公共交通。相比其他区域，在这个区域内的居民和企业被赋予了特权，享受更好的公共交通服务。正因为在这些区域提供了优质的公共服务，与其他地区相比较，预期可以减少私人机动交通出行。这样就能够使道路和停车设施用地规模最小化。
TOD标准（第92和93页）鼓励减少机动车辆相关用地，这一项名为“停车和道路”，在100分中占了15分。15分里面，8分是减少路外停车用地占总用地面积的比例；6分是减少路外停车和机动车道路面积占总用地面积的比例;1分是减少机动车出入口密度。
目前在国际上，分区布局规划越来越趋向于减少停车配建下限值，或者在城市的某些地区例如公交换乘站点周边和市中心，采用停车配建指标上限值来代替下限值。例如在纽约市中心和曼哈顿下城区，设定的停车配建上限值是0.2车位/户。波士顿市中心取消了商业地产的最低停车配建指标。很多欧洲城市走在前列，在市中心设置停车位最高限额，以限制现有道路系统可以容纳的交通流量。例如，苏黎世在市中心设定了停车位最高限额，这就意味着在市中心地区不能再建造指标外的停车位了。中国的城市除香港以外（香港的停车配建指标非常低，公交换乘站点区域指标是0.05车位/ 100平方米住宅面积），停车配建指标要求在0.3（上海）到2.0（济南非中心地区）之间。
中国城市和国际城市的路外停车配建标准。（资源）
中国有一些城市降低了公交换乘站区域的停车需求。在上海，如果在大型公交换乘站300米范围内开发新建筑，政府允许最低停车配建指标下降20％（《上海市控制性详细规划技术准则》6.3.3）。深圳是国内第一个设定了停车配建最大值（上限）的城市，允许在地铁站500米范围内采用停车配建下限值的80％。把原来的停车配建下限值取80%，作为停车配建上限值，也就是说取值范围从0到停车配建上限。然而，在2017年9月19日与远东BRT的会谈中，深圳市城市规划与土地资源中心解释道，目前还没有开发商从配建0停车位的开发模式中获利。
在深圳一些被定义为“商业活动中心”的地区，也有较低的停车配建要求，在很多情况下指标设定为0.3车位/100平方米住宅面积。南宁市还规定在大型公交换乘站500米范围内，如果减少20％的路外停车配建，各种商业开发项目指标可以进行特殊的调整。南京允许在一个换乘站500米范围内，减少15％的停车配建下限值。北京在旧城区的停车配建下限值非常低。与国际标准相比，这些停车配建要求的下降幅度并不大。
吉安遵循江西省的停车配建要求。技术指引根据住宅面积来划分停车配建指标。90～140平方米的住宅需配建1个停车位和0.5个自行车停车位。50～90平方米的小型住宅需配建0.5个停车位和1个自行车停车位。新建机动车停车位面积为25平方米，自行车停车位为1.5平方米。少于20,000人的城市可以将这些配建要求降低20％。由于目前还没有换乘站，所以没有设置更低的对于换乘站区域的配建要求。
街道和路网密度
有一些城市为了行人可以很方便地从车站周边众多的物业进入车站，对于换乘站区域提出了特殊的分区要求。由于人们倾向于步行到达换乘站，而且他们的步行速度比驾驶汽车的速度要慢得多，可以直接进入车站这一点非常重要，步行路线上任何一个影响直达性的分叉都会转化为明显的额外延误。为确保人们尽可能直接进入车站，公共走道应尽可能互相靠近。
TOD标准在100分内分配了15分，鼓励在换乘车站周边建立密集的街道网络，如果非机动车道比机动车道更多，可以获得额外的分数。
在中国，有不少城市已经意识到，越来越多封闭的私人超级街区使得周边居民需要绕很远的路才能步行到达最近的换乘站，政府制定了一些导则来限制这种情况。尤其在上海和深圳，在换乘站区和公共活动中心都设定了一些具体指引。在上海，《控制性详细规划技术指引》第5.5.1条规定如下：
“鼓励设置中小尺度的地块：单个地块的周长应该在400米到1000米之间。除特殊功能要求外，不得建设面积大于2公顷（20,000平方米）的大型地块。”
在吉安，新开发区的大型地块面积通常超过10公顷。市政府大楼东面的高层住宅区开发面积为12公顷，按照上海市的相关标准则需要拆分为6个地块。吉安高铁站区域规划要求将大型地块拆分为小型步行地块，见下图《吉安高铁站区控制性详细规划（草案）》中橙色线显示的地块。
吉安高铁站区域规划中，为了方便行人，把大型地块拆分为小型地块，图中标示的是步行和公共交通网络。资料来源：吉安高铁站区控制性详细规划（草案），2017年。
《深圳市城市规划标准与准则》第6.3.1.3条规定了各个道路等级的道路网密度，限定了市中心区域和地铁站500米范围内最大路网密度：
"目前吉安新开发的区域，包括BRT走廊沿线在内，地块尺寸各不相同，在市中心较为典型的最小地块面积约200米×200米（4公顷），在城市新区最大的地块面积约有500米×500米（25公顷）。"
在吉安市，包括沿BRT走廊在内的新开发区域，地块尺寸各不相同，最小的地块约200米×200米（4公顷），在市中心较为典型，最大的地块在这个城市的新区约有500米×500平方米（25公顷）。
这其中许多是超级街区，最简单的做法是在面向BRT走廊的围墙上增加一个出入口。例如，在市政府大楼东面开发的街区，周围的围墙长约850米。这使得住在紧邻BRT规划站点的高层住宅里的居民需要步行370米才能到达BRT车站，实际上直线距离只有50米。通常步行速度是每秒1米，由于缺少人行通道和出入口，潜在乘客需要步行6分钟才能到达BRT站台，如果在面向BRT车站的街道上设置出入口，那么潜在乘客只需步行不到一分钟就能到达BRT站台。这额外增加的5.3分钟步行时间会使很多乘客打消搭乘BRT的意愿。
从BRT走廊沿线相邻地块出发的乘客，同样会遇到大型街区的绕行问题，如下图所示，一位乘客从市政府大楼旁边的大型住宅区东门出发前往BRT车站，需要步行541 米才能到达，如果直接穿过东侧的超级街区，距离BRT站台的直线距离只有300米。这额外增加的240米步行距离使乘客到达BRT车站的出行时间增加了4分钟。
在步行前往BRT车站的路上，乘客只能沿着毫无生气的超级街区围墙行走，额外绕行的距离再加上这么恶劣的通行环境，进一步让乘客打消搭乘BRT的意愿。
A = 实际步行距离
M = 实际步行距离
X = 目的地
| 服务水平 |
实际步行距离 / 测量最短距离 |
| A |
<1.2 |
| B |
1.2 - 1.4 |
| C |
1.4 - 1.6 |
| D |
1.6 - 1.8 |
| E |
1.8 - 2.0 |
| F |
>2.0 |
绕行系数和服务水平
绕行系数是指实际步行距离除以直线测量距离，是一个适用于评价BRT车站周边步行通道服务水平的参数。BRT站点区域的绕行系数应该小于1.3，对应“A”或“B”的服务水平。
在新开发区域，应确保建设密集的步行和自行车网络，来减少较大的绕行系数对骑自行车的人尤其是对行人的影响。在超级街区里，设置更精细的公共步行通道网络并穿过整个街区，这也是吉安高铁开发区规划中很多超级街区开发的概念和方法。在建成区，解决方案是由政府劝说或要求超级街区打开出入口，并在面向BRT车站的一侧增加出入口。实际上由于这些措施对居民有利，有一些开发商或物业管理会实施这些方法，而不需要政府干涉。
吉安BRT走廊沿线一个超级街区住宅开发项目，面向BRT走廊有长达245米围栏。由于没有设置面向BRT走廊的出入口，居民必须额外花多5分钟才能步行到达规划BRT站点。这个案例绕行系数为7.42， F级服务水平。在相邻地块里的居民，除非可以直接穿过这个与BRT车站靠近的街区，否则得绕着这个街区步行更多的距离才能到达BRT车站。这个案例的绕行系数为1.81，E级服务水平，如果居民可以直接穿过超级街区到达BRT车站，以上两个案例中的步行路径都将可以达到A级服务水平。上图中BRT车站平台被标记为褐红色，白色标记表示行人过街。
超级街区的居民往往喜欢这样一个事实：有一个很大的安全的门禁区域可以让小孩子在里面玩耍，的确很多小区都设有漂亮的游乐场地让孩子们可以安心玩耍。但是，一个小区里的游乐场地占据的面积通常只是800平方米甚至更少，可以容纳在比较小的地块里。
行人区域
所有公共交通出行的开始和结束都是以步行的方式，鼓励人们使用公共交通工具的关键之一是尽可能让步行的过程变得愉悦。 TOD标准为步行环境分配了100分中的15分，并确定了三个关键要素：
- 安全的无障碍的步行通道（3分）和交叉口处的行人过街（3分）
- 一个充满活力和生气的步行空间，和路侧的建筑物或土地开发项目内部可以产生视觉联系（3分），沿线一些物业为行人设置的可直接进入街道的出入口数量和布点（3分）
- 舒适的、可以遮荫的步行环境（1分）。
大多数中国城市在市中心的步行环境做得很好，建造出绿树成荫的人行道。这些地区大部分都是按照旧的分区布局来进行建造的。根据现行分区布局下建造的城市新区通常拥有美丽的绿化，但街道立面毫无生气。城市建设标准中的自行车道，消失了一段时间，现在又重新出现。
吉安也不例外。市中心拥有绿树成荫的自行车/电动自行车道和人行道，道路沿线布满了充满活力的临街商业。
吉安有着漂亮的绿树成行的自行车道...
... 以及在老城区充满活力的临街商业
然而在新开发区，政府严格执行最新的分区布局，与市中心相比街道景观的活力却大大降低。
在新的分区规划下，典型的吉安街道景观
在市中心，活跃临街店铺前面是大距离的后退区，两者之间往往塞满了地面停车场。这是一种假设人人都驾驶小汽车出行的城市形态，所营造的步行环境与市中心相比，显得毫无趣味和令人沮丧。
造成这种街道景观还因为后退区和建筑空间规定，其目的是确保新建住房得到充足的光线和空气。这是典型的美国和其他西方国家采用的分区布局，灵感来自法国建筑师勒柯布西耶（Le Corbusier）所宣扬的国际形式建筑风格。这种分区布局形式最初是在1961年纽约市编制的分区规划中提出的。
在1961年之前，纽约市的分区规划仍然由 “1916年分区规划法”主导，首先设定了“后退区”，为了让光线可以到达街道和沿线建筑中的住宅和办公室。在 “1916年分区规划法”出现之前，甚至可以直接在现有建筑旁边建造一栋非常高的建筑物，导致建筑物里大部分的房间只能得到非常有限的阳光照射。这些建筑物仍然存在，被称为“旧法物业单位”，表明它们是在 “1916年分区规划法”实施之前建成的。
“1916年分区规划法”对建筑的前立面高度设置了限制，但允许更高层的楼层按一定的角度抬升，从而确保街道有最低限度的阳光照射。
1916年“分区规划法”中的后退区规定，以及2014年纽约市一个连续的道路街面。
根据纽约1961年分区规划法建造的建筑。
然而，1916年的法规一直维持街道立面。后退区并没有设在地面上，它只是从建筑物正面的顶部开始。这确保可以维持街道立面，但却没有限制建筑物的高度，建筑质量或者覆盖率。
在1961年分区决议中有了改变，引入了“建筑高度系数”的概念。这对土地覆盖率、建筑高度、建筑质量（容积率）进行控制。虽然法规不要求建筑物后退，但许多建筑物为了达到开放空间的比率要求，设置了后退区。这些要求往往意味着这座建筑物从街道上后退，打破了街道立面的完整。
1961年分区决议被批评忽视了某些街区的特点，只要有足够的后退区，就允许在低层居民区建设摩天大楼。
虽然1961年分区决议仍然是纽约市的基本法定分区布局规划，但它已经被修改了好几次，特别是在1987年质量房屋计划制定的时候。房屋质量计划实施时提出了一些特殊的分区规定。该计划规定，建筑物需要建在“红线”或某些街道上的用地红线边缘，以维持街道立面的完整。它还规定了建筑物高度和建筑物基地的最大高度，这样开发商就不能在历史上一直只有低层住宅的地区（如格林威治村）建造摩天大楼。
纽约1987年分区法修订的质量住房计划效果图。
停车库案例，为了保持街道的活力，用零售店把其外侧包围起来。
对于纽约的“主要商业街”，对“情景”有进一步的特殊规定。50％的建筑底层必须是透明表面（商店橱窗），并且在夜间不允许关闭防盗闸。此外，停车场不能面向主要商业街设置：相反，它们至少要被至少30英尺（约10米）的可允许用地包围。
“符合情景的规划区”的覆盖率使得纽约市只能修改1961年分区决议的部分内容，而不是重写整个法规。
覆盖率受到限制，但在市中心区域可以达到80％甚至100％。所有情景下分区法规都要求把建筑建到“红线”位置上，这样建筑物前面就没有后退区。而在建筑物的后方却有后退区要求。
其他城市制定了全新的分区布局法规，进一步规定了建筑物的类型和对特殊社区的整体外观要求。
中国的基础分区布局与1960年代初期大多数美国城市的规定相似，但是与许多美国城市不同，这些条例自那以后一直没有被修改过。与西方城市相似的是，许多中国城市已经有一些特殊区域的开发是和基本要求偏离的，在一些实施案例中，制定了更详细的地方性分区规定，弥补了省级或市级分区法规中不够详细的地方。
在江西省，有一些详细的准则限定了建筑物需要从“红线”或建筑用地红线后退的距离，包括建筑物主要朝向和次要朝向。还限定了建筑物与建筑物之间的后退距离。
例如，对于较高的住宅楼（10层或以上），要求建筑物从主要方向退让建筑用地红线15米，次要方向退让建筑用地红线9米。
江西省建筑物后退区要求，图中标示建筑物与用地红线之间的最小距离。
江西省建筑退让道路相关要求，显示建筑物退让道路红线的最小距离。
另外，在新区主干道上，建筑用地红线必须与电动自行车道或机动车道的边缘保持18米的距离，在旧城区则是12米。因此新区建筑物与机动车道或电动自行车道的最小距离非常大，15米加上18米，总共33米。如果道路上设有8条3.5米宽的机动车道，两侧各一条2.5米宽的绿化带，加上每侧4米宽的电动自行车道，道路两侧建筑物墙到墙的宽度至少为106米。这个100米的建筑物墙到墙的距离，就是在新开发区吉安BRT走廊沿线正在实施的情况。
要求设置后退区的结果是建筑物墙与墙之间距离超过100米，营造出一个毫无吸引力的步行环境。航拍图和街景图显示的是吉安BRT走廊旁边的同一个位置，以市政府新行政区以中心的新开发区。
要求设置后退区造成的结果是街道立面经常被建筑物打断。由于后退区的土地使用不受管制，因此最后常常用于车辆停车，大大恶化了步行环境质量。规划和分区布局也规定了道路交叉口处的建筑边线必须预留后退区，这些空间往往被地面停车场占用，对街道环境造成不良影响。
用这种分区布局形式来发展新区，结果就是城市里只有毫无生趣的步行环境，比起在城市里漫步的行人，驾驶私人小汽车的群体更享受这一切。下图显示的是现有规划下实施的街景，这种规划理念和吉安高铁站周边规划理念一致。
吉安典型的建筑后退区：塞满了停放的车辆。
交叉路口范围的后退区被停车占用。
高铁发展区是在现有的农业用地基础上进行规划的。这片用地已经划分了道路网络，有些开发项目已经开始实施。如果继续用这种形式和规模进行开发，将会形成一个以小汽车为导向和毫无吸引力的城市模式，这对于潜在的居民和商业租户来说不太具有吸引力。因此，改变后退区要求，可能不单单有利于BRT走廊，还有益于城市的其他新开发区域。
按照江西省分区规划的后退区要求，吉安高铁站周边片区城市规划中设置了巨大的后退区，将会建造出毫无生气、以小汽车为导向的街道和交通模式。
在中国的一些城市，在更为详细的地方性规划或特区规定中免除了这些条例。例如，在广州市的老城区：
“传统的骑楼街保护，更新改造时应保持原有的历史风格，更新改造的骑楼应与城市道路布局平行，保持街道建筑界面与城市道路齐平，同时确保骑楼中单体建筑之间的一致性和协调性，突出连续的骑楼城市景观。”
广州城市规划条例技术指导，第五章，第二十三条
在土地混合利用、密度、车站分区以及路外停车标准等方面，深圳设置了最小后退区要求，为吉安提供了一个很好的模仿示例。
当建筑底层设置连续商业骑楼或挑檐遮蔽空间时，在满足交通要求前提下一级退线可减少至3米。
深圳对建筑物到用地红线之间限定了一个相对适度的后退距离，与江西省规定的15米相比，它的最大限度是9米，同时可以根据街道临街的情况采取更灵活的做法。深圳没有限定用地红线与机动车道或电动自行车道之间的最小距离。
深圳后退区规定
表8.4.1.5 建筑退线距离
| 分类 |
住宅建筑 |
非住宅建筑 |
最小退让距离（米） |
| 二级退线 |
四层及以上住宅 |
24米以上部分 |
9 |
| 一级退线 |
三层及以下住宅 |
24米及以下部分 |
6 |
注：
（1）当相邻地块建筑平行布置（或非平行但夹角小于等于30度）且一方或双方为住宅时，最小退让用地红线距离12米。
（2）当建筑底层设置连续商业骑楼或挑檐遮蔽空间时，在满足交通要求前提下一级退线可减少至3米。
（3）相关规划特殊要求地区，建筑退让用地红线的距离可按该地区的相关规划执行；面积狭小地块及在其它特殊情况下，建筑退让用地红线的距离经规划论证后可适当减少，但必须满足消防、日照、地下管线、交通安全和建筑间距要求。
深圳市城市规划标准与准则, 8.4.1.5
在同样的道路断面下，8条3.5米宽的机动车道，加上两侧各一条4米宽的电动自行车道、3米宽的人行道，在吉安道路两侧建筑物墙到墙最小间距为106米，在深圳标准下这个最小间距只有65米。从106m减少到65m，节省了39％的空间，为城市提供了更多潜在的可开发的土地，为更有吸引力和更便利的步行和商业环境创造条件。
关于支持吉安BRT系统的TOD措施建议
吉安即将建造世界一流的快速公交系统，至少可以对一部分城市区域的生活形态重新定位，以更多的公共交通、步行和骑自行车出行为导向。此外，吉安市有大量空置的住房。新开发区的房屋入住率只有20%，已经建成5年或以上的房屋入住率也只有50%。对于吉安来说，可以明智地尝试使用规划和分区布局的权力来激励紧邻着BRT走廊的开发项目能够让住户优先入住，比起那些在依赖小汽车出行的城区中同样住在紧邻道路住房中的居民，这些新住户反而不太可能对交通拥堵造成影响。
下面推荐的做法可以对某些现有物业进行改造，以改善近期的居住率。
我们建议，在每个BRT车站周边550米范围内的用地建立两个新的分区覆盖点，分别是：“站点区域 - 城市活跃中心” 沿着BRT走廊设在那些城市街道特点已经发展起来的区域，或已划作商业用途的区域。“站点区域 - 住宅/其他”是指BRT沿线那些已经建成单一住宅的用地，或是已划分为住宅区的区域。
这种特殊的对于大型公共交通换乘站的处理方式，如涉及容积率（FAR），混合使用，停车场，外墙，后退区等方面，与中国许多城市对地铁站点区域规划所采取的方法是一致的，尽管吉安将是第一个把这些措施应用于BRT车站的城市。当中的大部分或全部措施都可以应用在中国其他城市，作为省级分区规划要求下地方城市制定的分区规划细则内容。
站点区域–住宅/其他
对于所有紧邻BRT走廊的房产以及指定为BRT站点区域 - 住宅（BRT类型R2）内的所有房产，都应指定为R2分区，并作出以下调整措施：
- 采取宽松的方式来确定“兼容用途”的定义，BRT车站区域允许和鼓励大量的土地混合利用。（正如本系列第2部分所讨论的，目前的分区指引允许土地混合利用，但受到地方官员的强烈反对）。尤其鼓励在BRT站点550米以内把建筑底层改造为商业用途。
- 与BRT走廊相邻的任何房产（例如面向井冈山大道等）必须每间隔200米提供一个安全的可以遮荫的公共步行通道，让这处房产的所有居民和邻近物业的居民都能方便地到达BRT车站，车站通常设在路段中。此外，如果BRT站台需要一个通道直接进入相邻的建筑物，这个房产的业主必须提供“使用权”为BRT系统提供公共访问权限。
- 对于面向BRT走廊井冈山大道的房产业主，允许（但并非要求）其在“红线”（建筑红线）上建造商业地产，建筑物和建筑红线之间不需要设置后退区。任何此类商业地产必须设置出入口和通道直接连通BRT走廊，至少50％的街道立面必须使用透明材料。不允许安装金属防盗闸。