TOD在吉安：站点周边土地分区、混合利用及密度方面的最佳案例

正如第一部分正如第一部分所述，吉安没有编制自己的“规划和分区布局导则”，而是按照2014年制定的《江西省城市规划管理技术导则》执行相关规定。下文对国际上一些交通换乘站周边土地分区的最佳案例所采取方法进行回顾，重点关注在中国特别是在吉安如何应用这些实践方法。下面将会从更详细的角度来探讨如何更好的将这些案例应用于吉安。本文重点介绍车站区域规划和土地混合利用的问题。

公交站区域的特殊分区叠加

公交站点区域有其特殊性，通常需要建立一个特殊的分区，或至少对快速公交站点周边或邻近的物业设置一些特殊的分区规定。当标准的规划和分区法规不能满足需求的时候，这种叠加的区域划分是最常见的办法。具有代表性的特殊分区规划有历史街区、滨水区、重要商业街、市中心和公交换乘站区域。

公共交通车站周边区域可能需要特殊处理。在最基本的层面上，有时候分区规定在大运量公交车站顶部或与之比邻的物业提供通行权，允许设置通道直接连通公共交通系统与邻近的建筑物。对于地铁系统来说，常见的做法是使用地铁上盖建筑的一部分空间来作为地铁站的进出通道。通常来说，为建筑物与车站之间提供连通通道的商家会获得土地分区奖励（例如，额外的建筑高度和规模）。

公共交通土地分区倾向于更高密度、更多的土地混合利用、更低的停车配建（如果有的话）、更好的步行和自行车设施以及更高密度的街道和小路。

除此之外，在大运量公交站短距离范围内的建筑享有进入这个昂贵的公共设施的特许通道，这些建筑物里的居民每天的出行都非常便利，不需要依赖私家车。同样的，由于人们使用公共交通系统进出这片区域所需要的空间远远低于使用小汽车所需要的空间，越来越多的人能够居住在与工作邻近的地方。因此，公共交通土地分区倾向于更高密度、更多的土地混合利用、更低的停车配建（如果有的话）、更好的步行和自行车设施以及更高密度的街道和小路。

而这些最常见的内容却没有显示在分区规划图上；规范中简单地定义，公交站区域包含公共交通车站周边指定范围内的所有物业，同时适用于特殊分区规定。在一些情况下，这些叠加的分区集中在车站周边300-550米范围内，而其他情况下，公交站区域覆盖了整个公共交通走廊。下图是美国俄亥俄州克利夫兰市的BRT系统沿线分区图，展示的是以公交走廊为中心的站点周边特殊分区布局的例子。

克利夫兰有一个相当自由的分区系统，允许在以下方面进行土地混合利用：土地用途排名由重（重工业是最重的）到轻（住宅区是最轻的）。任何轻一级的土地开发可以修建在重一级的土地上，因此，在一个被划分为“重工业”的用地上，如果开发商愿意的话，可以选择开发轻工业、办公楼、零售业甚至住宅，尽管大部分开发商不会在工业用地上建一栋住宅楼宇。零售业规划用地也可以用于开发办公楼和住宅，但是住宅规划用地只能用于住宅建设。在克利夫兰的BRT案例中，市中心区域的城市发展走廊（MMUD）（BRT走廊中间段）之前被规划为工业用地，因此它的用地性质不需要做任何改变。但是，市政府想要确保新建BRT走廊沿线用地的开发都以BRT系统出行为导向。按照这个思路，他们新建了三个公交分区的类型：MMUD－１，MMUD－２和MMUD－３。这些标准设定了最小高度限制（反之则为最大限制），要求８０％的区域被建筑物覆盖，把停车配建最小值缩减到原来的一半，并将停车配建下限改为上限，要求所有街道的临街面，包括商店和建筑物都必须建在红线上或者用地红线边缘，不设建筑后退区。这种调整下的结果就是，曾经经济萧条的工业区变成了城市中最受欢迎和经济最发达的地区之一，这个在美国曾经是最穷的城市之一的克利夫兰，获得了超过６０亿美元的房地产投资。

当修建紧邻着公交站的新建筑物的时候，最好的做法是把建筑设计和公交车站的规划完全整合。例如纽约市的分区规划规定，在指定的公交站分区范围内建造的新建筑物都必须与公交站完全整合，该建筑设计方案必须获得城市交通运输管理局的审批。在纽约，城市交通运输管理局主要负责公共交通运输管理。

在美国弗吉尼亚州的阿林顿市，分区法规创建了三种土地混合利用的类别，具体如下：中密度混合利用，中高档住宅混合利用和协调混合利用开发区域。此外，还创建了一个高度和密度不同的区域分类，其中包括同一类别的办公室，公寓和酒店。大部分紧邻地铁站的土地被重新划分，成为混合利用类别之一，或办公室，公寓和酒店类别。在图中，公交站点周边1000公尺（305米）范围内的一级加强区和1,600英尺（488米）范围内的二级加强区，分别用蓝色圈圈和红色圆圈表示。

中国政府正在鼓励建立特殊的公交区域专项规划，有几个城市已经在开展工作。

2013年，住房和城乡建设部发布的《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》第11.1.1条规定，公交换乘站点周边600米范围内的道路和交叉口设计应对行人和自行车进入车站更为友好。《城市停车设施规划导则》第5.6.2条规定，应减少换乘站区停车设施，公交站点区域和市中心应设置停车配建上限标准。

很多城市都进一步细化了这个新的国家指导意见。香港，深圳和上海都对车站区域提出了大量的特殊规定，其他几个城市也对车站区域提出了一些特别规定。这些规定将在下文有更详细的讨论。

中国城市的公共交通站点分区布局方式。

城市	增加容积率	鼓励混合利用	减少停车配建	行人通道要求	自行车设施要求
国家政策
香港
上海
深圳
南京
武汉
广州
北京

混合：减少土地功能的分离

土地分区目前有三种模式：

1. 欧几里德分区，或者基于土地用途的分区；
2. 基于形式的分区，它规定了建筑物的形式（通常是基于土地功能的分区而不是替代）；以及
3. 基于绩效的分区，在代码中设定了分区的目标，并让开发商遵从这个目标。规划部门官员必须根据具体情况来判定开发商是否按章遵守。

从实现理想的社会目标的角度来看，基于绩效的分区也许是理想的，但它需要开发商和政府监管者之间达到高度的精明。因此这种模式相对罕见，仅限于实现一个或两个社会目标，例如每个窗口的最小的光照时间。

早期欧几里德分区的基础之一是土地功能的分离。这个原则诞生于20世纪初期，主要是把工业用地与其他城市功能分离出来，这样城市居民就不会在嘈杂和污染严重的工厂附近生活或工作。从那时起，大部分城市都意识到，一些土地功能是可以相互兼容的，而另一些则是不兼容的。例如，把商业和办公功能混合在一起几乎没有任何困难。住宅和具有特定功能的商业可以很好地兼容，但与其他商业兼容不太好。公寓住户通常很乐意让咖啡店和便利店在 大楼首层经营，但是对嘈杂地营业到深夜的夜总会和酒吧感到不太满意。混合开发可以兼容的土地功能是TOD的基础，因为它可以最小化出行距离并且让街道保持活力。

TOD标准的其中一个原则就是“混合”。TOD标准对最关键的八项原则进行分权，并根据该项原则对鼓励人们使用公共交通的重要性进行打分，“混合”的分值在100分中占了25分，这是目前为止最重要的原则。在土地功能混合利用的情况下，机会和服务更贴近人们的生活和工作，公共空间也因为时间维度的延长而被激活。

广州八十年代开发的六运小区，最初是作为单一用途住宅开发建设的，它提供了一个很好的混合利用的改造模式，在建筑底层提供了商店和其他服务，使这个地区变得更具吸引力和更成功，同时促进就业和经济增长。

城市最大的资产之一正是通行性和对行人的吸引力，但吉安的新区正在采用单一土地功能开发，城市街景缺乏活力。

城市可以通过以下方式引入兼容土地混合利用：

创建新的“混合利用”分区类别，或者允许在一个类别中混合两个或更多兼容的土地用途。

在中国实现混合利用的一种方式，是允许把两个或多个被视为兼容的类别混合在一个单一的开发中，总体开发仍然基于首要用途的单一功能分区。

分级土地使用条例规定，允许用地带有显著的外部性，也允许用地带有较少的外部性。

日本与克利夫兰所使用的方法类似，采用分级土地利用分区制度，对激发土地活力产生更多的影响。日本定义了12个类别的用地，一般可划分为住宅、商业和工业用途。对每一类用地内建筑物的用途都有相关规定。例如，在商业区内，除了可能存在危险或引致环境恶化的工厂外，其他的土地用途都是允许的。商业区域允许各种商店、房屋、服务项目、仓库、医院、大学、寺庙等土地用途的开发。

在“一类专用低层住宅区”这种最特殊的情况下，只允许三种类型的土地功能：（一）房屋，其他小规模功能的房屋（商店，办公室等）; （二）幼儿园，学校（小学，初中，高中）; 和（三）神社，寺庙，教会和诊所。值得注意的是，即使在这个最特殊的用地类别中，也总是允许混合利用以上述非住宅用途的形式存在。混合利用已经成为日本国家用地分区代码的一部分。

TOD在中国：吉安的挑战与机遇 (2017.8)

TOD在吉安：站点周边土地分区、混合开发及密度最佳案例 (2017.9)

TOD在吉安：改善停车、后退区、行人空间及街道网络 (2017.9)

非常详细的单一用地布局

有些城市坚持采用严格的单一功能用地类别，但是在同一栋建筑或物业中，允许混合利用存在于商业用地和住宅用地的边界之间，这样这两种土地功能就可以相互接近，也可以兼容。这是混合利用在中国实现的另一种方式，特别是在吉安，因为吉安的规划官员反对在单一用地分区类别中进行混合利用。

特别行政区域

很多城市，包括中国的很多城市，用特殊分区来补充或者覆盖单一功能分区。这种分区重叠的做法，可以允许仅在指定的覆盖区域内进行土地混合利用，或者只需要让开发商把规划方案提交给一个特殊的管理机构，然后这个管理机构以专业经验来确定其合法性。

不设分区

有一些城市不设土地分区，但是他们对于开发商有一些规定条例。得克萨斯州休斯敦就是这样的城市。

城市西部的分区分类非常详细。有几十种用地类别，还有针对特殊“用户群”的附加类别。这些详细的代码使得单一功能用地力求避免的外部性变得更容易避免，并且通常都允许土地混合利用。例如，对于酒吧、俱乐部和提供成人服务的商业机构来说，特殊商业分区类别要比办公和小规模零售业的类别更具有限制性和约束性。

下图是纽约市曼哈顿中心区麦迪逊大道的分区图。

该地区的中间部分，分区代码是C5-2，容积率指标为10，如果设有公共广场则容积率可以增加20％，如果设有公共设施则容积率可以再增加20％。这里也可以遵照R-10分区要求来进行住宅开发。分区代码后面的许多字母标记，如C6-4A或C6-2A等都是文中提到的商业区域。在1986年的分区改革中第一次引入这种代码名称。这些地区实质上是住宅区，但是为了促进商业发展被划分为商业区。

“在这些地区，以A，D或X后缀表示，例如C4-4D，补充了大量的规定条例来指令所有的项目开发都必须保持街道街面的连续性，并与该地区的其他建筑物保持和谐。

资源来自 (nyc.gov)

在上文提到的中国城市中，上海和深圳都鼓励在特殊条件下进行土地混合利用。《上海市控制性详细规划技术准则》（第3.3.1条）规定：

公共活动中心区，历史风貌地区，客运交通枢纽地区和重要滨水区，应鼓励土地混合设置。功能用途互利、环境要求相似且相互间没有不利影响的用地，宜混合设置。

规定中还提供详细表格列出各种相互兼容的土地用途。

2017年2月更新的《深圳市城市规划标准与准则》中包含类似的规定。其中第2.2.1.3条对《城市用地分类与规划建设用地标准 - GB 50137 – 2011》中指定的用地分类进行了修改。例如，深圳的用地分类提供了一个额外的“R4”住宅分类，涵盖了原有区域居民建成的混合型城中村，与国家规定相比，大大简化了商业和贸易类别。仓储和物流类别也得到简化，深圳用地分类中的“S9”，涵盖了加油站，这在国家规定中是没有的。

但是，对于影响TOD的关键措施而言，深圳对土地使用类别的改进似乎并不是必要的促进因素。换句话说，国家部门编制的用地代码并没有对实施混合利用或者公共交通站点区域开发构成障碍。深圳定义的车站区域开发区如S3（字面上提到“铁路”，但涉及主要的交通枢纽，包括重要的 BRT车站）和吉安现在使用的国家规范用地分类代码S4（更广泛地涉及交通换乘设施），国家规范中已经包含了混合利用的相关内容，如下所述。

在深圳，指定的一些区域如市中心、重要商业区和公共服务区，鼓励两种类型的土地混合利用：R2与C1，或者高层住宅与商贸用地。在轨道交通沿线（土地用途代号S3），深圳特别鼓励混合利用S3 + R2和S3 + C1（高层住宅和商业），并允许将S3与宿舍式住宅以及体育设施（GIC2和R3）混合利用。

深圳允许和鼓励的土地混合利用。

《深圳市城市规划标准与准则》，第2.2.3.4节，加粗部分。
实施混合利用的潜在公共交通用地类别是S3和S4。鼓励高层住宅（R2）与商业（C1）混合。工业区也可用于商业用途（办公室，零售店，酒店等）。

在中国的其他城市，包括吉安，即使政府没有直接鼓励土地混合利用，但是分区图非常详细，单个建筑物内设有多种分区类别，允许在同一建筑物内混合商业和住宅或混合办公室和商业，或允许设置与用地首要用途不一样的其他用途，尤其是互补的用途。吉安所使用的国家用地分类标准列出了一些类别的补充用途。

江西省的城市包括吉安在内使用的国家规范GB 50137 – 2011，使用是欧几里德分区法，指定了广泛的用地分类如：住宅，商业，工业，公共服务设施等。中国有少数的几个城市例如上海和深圳，正如上文所述，设定了一些不同的用地类别，但总体上与国家规范用地代码保持一致。

提倡同一地块内不同使用功能的混合开发

吉安与中国的其他城市一样，没有“混合利用”这种用地类别，但吉安目前所使用的国家规范是鼓励和允许土地混合利用，并且省一级分区规划也鼓励土地混合利用。国家规范规定，包含多种用途的单一开发项目应根据其首要用途来指定分区类别。（深圳的用地代码实际上更加明确地鼓励或允许这种混合土地利用）。因此，在城市层面上似乎更灵活和有机会为国家规范的用地代码补充更多的细节，鼓励或至少允许更多的混合土地利用。可以鼓励或允许城市里所有的高层住宅区（如深圳的情况）进行土地混合利用，或者至少在BRT车站区域鼓励或允许土地混合利用，BRT车站区域属于与公共交通站点相关的S3和S4用地类别。

吉安遵循的《江西省城市规划管理技术导则》鼓励土地利用混合开发。该技术导则第一页第2.1.2条：

"2.1.2 各类建设用地的使用和建设项目的选址遵循土地使用兼容性的原则，建设用地的兼容性规定应在控制性详细规划中明确。建设用地性质与规划用地性质属同一用地中类的，视为可兼容用地。提倡同一地块内不同使用功能的混合开发，混合开发地块各功能用地比例、建设规模应当在控制性详细规划中明确，并纳入规划条件中。"

《江西省城市规划管理技术导则》第2.1.2条还规定，“建设用地的兼容性规定应在控制性详细规划中明确”，吉安的规划部门正在编制该项规划。

吉安的新分区图在一些特定区域上有非常好的纹理，允许在单一的地块内进行混合开发。但是在规划的BRT走廊中，这些地区相对较少。这样的分区布局在城市南部的西边和东边最为突出，距离河边一个街区或2个后退区。请注意，无论如何国家级和省级的相关规范都设想了单一用途分区可以兼容土地混合利用。例如在商业区里，一个主要特征是商业性的开发用地，也兼有住宅公寓，零售，商业办公室和停车场的用途，仍然被归类为“商业用地”。

本标准的用地分类按土地实际使用的主要性质或规划引导的主要性质进行划分和归类，具有多种用途的用地应以其地面使用的主导设施性质作为归类的依据。如高层多功能综合楼用地，底层是商店，2~15 层为商务办公室，16~20 层为公寓，地下室为车库，其使用的主要性质是商务办公，因此归为“商务设施用地” (B2)。若综合楼使用的主要性质难以确定时，按底层使用的主要性质进行归类。

资料来源：城市用地分类与规划建设用地标准 - GB 50137 – 2011), 条文说明第 3.1.1.节。

下面介绍的是规划BRT系统沿线车站区域的分区情况。在吉安市中心，规划的BRT车站（下图）周围主要是单一土地用途的街区，包括大块商业用地或住宅用地。有几个街区被一些学校（紫色）隔开，也有一些街区同时拥有住宅用地和零售用地。

不过正如上文所述，对于吉安或其他城市来说，设定单一土地用途并不妨碍土地混合利用的实施。国家规范或省级规范并没有对主要用地类别中的可兼容用地做出具体定义，而是交由各地市政府在市级条例中来明确可兼容用地的相关规定。（吉安的规划官员表示正在编制相关条例。）

吉安规划局在与远东BRT的会谈中表示，他们采用限制性方式，非首要用途的土地开发最多只能占整个开发项目的7%左右。因此，在BRT走廊沿线或BRT车站附近的开发项目要实现更高比例的土地混合利用，或许只能让吉安的政府部门减少限制，允许非首要用途的土地使用超过整个开发项目的50%，而不是目前非正式指定的7％。

当把2030年（从2016年开始）的土地利用规划与现状土地利用情况（上图所示）进行比较，可以看出目前的调整方向是降低城市中心可兼容土地的混合利用水平，而不是提高。现有混合土地利用的几个街区（在主要BRT走廊上的零售店以及后面的住宅）已经被重新划分为单一用途用地，包括所有的商业用地和所有的住宅用地。

虽然这个地区已经建成，但是在中国，特别是沿着BRT走廊或地铁，更改土地用途的情况并不罕见。因此，如果不专门设定一个“公共交通区域”来允许开发更高比例的非首要用途用地，而继续遵循现行的分区规定，那么吉安市商业中心区有很多现有的混合开发物业可能会被单一用途的建筑物所取代。

向南移动，吉安的下一个重要地区是市政府办公室周边的新开发区。这个地区的大部分用地目前还在建设中。分区规划几乎完全是单一用途的大型街区：三个超级住宅街区，然后是几个超级商业街区。由于这个区域目前正在快速发展，那么在这里覆盖一个公共交通区域，或者规划局允许和鼓励更多的土地混合开发（同时兼容分区代码）将会对该地区的发展产生重大的影响，尽管对于一些开发项目来说为时已晚。

BRT走廊的南端穿过另一个目前正在迅速发展的空地，紧接着的是另一个主要建成区，吉安县。

这种模式与吉安市南部和中部的分区布局变化相似。新开发区正在规划大型的单一用途超级街区，由于吉安市的规划官员不鼓励和不允许非首要用途用地的开发，使得建成区的土地混合利用进一步减少。（如上所述，国家规范和省级条例并没有这种限制。）

目前吉安还没有建成快速公交系统，也没有像深圳一样采取措施来鼓励BRT走廊沿线或车站周边的土地混合利用开发，但是吉安采取这种做法并不违背国家规范或省级条例。如果吉安颁布一项规定允许BRT站点周边实施更高比例的混合利用开发，这样并不违反《城市用地分类与规划建设用地标准》GB 50137-2011或《江西省城市规划管理技术导则》，这2个规范条例都鼓励城市实施土地混合利用开发。

吉安随着实施BRT系统，应该可以采用上海和深圳等城市的经验，鼓励或至少允许商业、住宅、公共服务和办公用地在BRT车站500米范围内混合利用，这不会偏离中国的标准做法。正如省级指引所设想的，由吉安等市级城市来编制详细规定，鼓励在BRT车站周边和BRT走廊沿线进行混合开发的新方法可以作为控制性详细规划的一部分内容。

密度

大运量公共交通站点区域周边的高密度开发是公共交通引导城市发展和土地开发与运输一体化的核心原则之一。高密度的站点区域让公共交通运系统投资的网络效率和经济效益达到最大值，确保车站区域经济发展的活跃和繁荣，为公共交通系统输送更多的乘客。在车站周边规划高密度的土地开发也为政府创造了从公共交通系统中获取价值的机会。

在2017年9月19日与远东BRT的会谈中，深圳市规划国土发展研究中心的陈敦鹏、肖胜表示，深圳从世界各地寻找最佳案例来指导其制定标准，而密度分区是强而有效的做法，可以使各方（政府，市民和发展商）都能受益，这使得推行新的方法变得更容易。

深圳采用一套公式来修正公共交通站点周边用地的地块容积率。应用的基本公式是FAR规划= FAR基准×（1+ A1）×（1 + A2）...; 其中A1，A2，... An代表修正系数，包括是否邻近地铁站，地块周边道路数量以及地块面积。

地块容积率的其中一个修正系数，是地铁站200m范围内和地铁站500m范围内的容积率（FAR）：

在深圳地铁站200米和500米范围内增加密度。

深圳市城市规划标准与准则, 4.2.9

吉安可采用类似的方法，允许在BRT站点200m和500m范围内进行高密度开发。在现行使用的江西省分区条例中，用地面积超过5万平方米的高层住宅容积率上限仅为2.8，用地面积小于1万平方米的高层住宅容积率上限达到3.5。对于商业开发项目，根据其建筑规模，容积率上限最大范围是4.5至5.5。深圳设定了六个密度分区等级。在最高的两个级别中，住宅开发项目的容积率上限可以达到6，在市中心的商业开发项容积率上限可以达到15。

深圳市城市规划标准与准则

《深圳市城市规划标准与准则》附带的说明报告也列举了香港和宁波的案例。在香港重要的地铁站附近，建筑高度61米或以上的建筑物容积率上限为10，建筑密度上限为40％。（建筑密度上限为40％，与江西省相关规定的上限值相同）。宁波也根据建筑物与地铁站的距离来修正容积率上限，使用与深圳相同的类别：距离车站200米以内，和距离车站200米〜500米。宁波和深圳、香港一样，也考虑了用地面积，在更小的面积内允许有更高的容积率。在宁波，距离地铁站200米范围内允许的最大容积率：商业用地上限值为9，住宅用地上限值为4。

最后值得注意的是，深圳鼓励公共交通设施周边进行土地混合利用的方法，体现在容积率上限值的计算中。对于混合开发项目，地块容积率的修正系数考虑到分配给不同用途的开发比例，其中商业用地的容积率上限值比住宅用地更高。

结论

江西省分区和规划条例使得各个城市能够独立制定实施指引，吉安可以利用这个指导方针，在TOD关键的土地混合利用和用地密度这个领域，引导城市发展与国内外的最佳案例保持一致。对于实施土地混合利用，国家和省级指导方针都不妨碍吉安允许和鼓励在BRT站点区域混合开发可兼容的用地。根据省级指导方针中提到的特殊情况，可以为BRT车站区域设定一些比省级指导方针中更高的容积率上限值。吉安在编制省级规范提及的详细实施条例的时候，在密度、混合利用和TOD的其他方面，应该把用地与BRT站点的距离作为影响规划方法的一个要素。

下一部分关于吉安TOD的文章，将介绍行人设施和建筑后退区的最佳案例和推荐方法，并对吉安提出TOD实施措施和改善建议。

继续阅读吉安TOD的第3部分，包括停车场、街道网络、行人空间和后退区。后续与吉安市TOD相关的文章将提出停车改善建议，其中包括中心区的路内停车管理区域，中心区行人设施的改善建议，并对优秀的儒林里混合土地开发情况进行了详细的案例研究。正在进行中的BRT项目待关键要素确定和完成后也将会进行介绍。