BRT项目的风险。可能会出现什么问题？

BRT：承诺和危害

成功的BRT系统实施后可以提供类似轨道交通的运载能力、乘客服务和运营速度， 而造价仅有地铁系统的几分之一。BRT的实施周期相比轨道交通要短得多，可以快速扩展成网。BRT系统的运营更灵活，车辆可以灵活地离开和进入专用走廊。如果BRT系统规划设计得不好的话，就无法实现上述效益。不幸的是，亚洲的大多数BRT系统的表现都低于预期，许多是彻底的失败，大概不会给公共交通乘客或其他道路使用者带来净利益。BRT系统失败或表现不佳的起源，通常可以追溯到在项目概念形成期间的失误，以及通过项目后期宣传表现出来的早期规划阶段所犯的错误。本文阐明了BRT项目可能会出现的问题，以及可以采取的一些能够降低风险的措施，特别是缓解在BRT项目极其重要的早期规划阶段形成的风险。

基础设施带来的风险是最严重的，因为这些问题很难或者不可能再进行修复。

波哥大前市长恩里克•潘尼罗萨，在2000年实施了Transmilenio千禧年BRT系统，他喜欢把BRT比喻成一个城市的心脏手术，而进行心脏手术时，应该确保寻找具有手术成功记录的外科医生。正如一个不明确或概念模糊的早期 BRT规划是一个高风险的提议，因为它制定了一个失败的项目（尽管更有可能的幸运结果是它从未被实施），一个扎实的BRT计划是低风险的，因为它提供了项目成功的基础。

BRT项目有许多模块可能出现问题，几乎所有这些问题都受到早期设计阶段和概念设计阶段的严重影响。这些模块包括项目建立，BRT站点（配置，规模，架构，标识和特征，间距），BRT行车道和交叉路口，执行技术监督，需求分析与建模，运营设计和车队需求，成本核算，通信和外联， ITS要素，模式整合，站点区域开发，监管机构，施工期间的交通管理，施工监理和BRT站点出入口规划。

任何BRT项目的早期阶段，都有必要进行评估，假设它能带来效益，并提升效益。然而，把项目贴上“BRT”的标签，并不意味着它有助于公共交通，或者就能给城市带来任何净收益。以下是一个经过周密计划和精心设计的BRT项目效益列表，以及在规划设计不当的项目中显现的不足之处。

BRT效益或不利之处

规划设计中存在的风险

对于BRT项目的风险，特别是参与到项目中的那些人，通常知之甚少。 BRT项目的失败是完全可以预测的，在项目设计阶段就可以看出。参与项目的官员和拥护者们通常要克服巨大障碍，才能使项目进入到实施阶段，但他们又可能过分信任设计团队而造成误导。 这个问题尤其严重，特别是一些地方请来的设计团队来自名声显著的顾问公司，他们的专家没有展现出应有的自信。 最显著的风险通常是在最接近规划和设计过程中产生的。

河内BRT等案例说明了在项目早期阶段的风险是如何产生的，并在规划设计过程中蔓延，直到BRT项目实施。在河内，世界银行已经为BRT项目的规划和实施花费了十年时间以及数百万美元，并授予了数百万美元的监管合同，所有这些都涉及知名度极高的国际公司。然而，正如单独发表的另一篇文章所述，河内BRT与吉隆坡BRT不相伯仲，是亚洲规划设计最差的BRT系统。而且，河内BRT的结果是完全可预测的。远东BRT于2016年10月，在系统开放前六周访问了河内BRT，并解释说，由于规划设计有缺陷，将导致项目失败，建议项目负责人立即切换到损坏控制模式，并且延迟系统开放时间，直到一些最严重的缺陷得到缓解。出席的政府官员表现关切，但这并不是世界银行想听的。讨论被终止，出席的世行项目经理和东南亚高级代表对忠告听而不闻，而他们都不曾有过BRT实施的直接经验。

如果遇到顾问需要向客户提出告诫和必要的改动的情形，当然要这样做，但远东BRT的警告却被世界银行在胡志明市做BRT规划的顾问驳回甚至过度否定。 这些顾问强调，最需要的，是积极的态度和实践意愿。 （正如文章所述，远东BRT的观点是，需要的是优秀的BRT规划和设计。）

政府官员和项目支持者们会被设计团队无知的自信所蒙蔽。

未能察觉到毁灭列车慢慢逼近的项目代表，曾经担任过该项目的早期项目经理和世行BRT顾问，后来调任到其他地区的世行贷款项目经理，坚持认为这个项目会得到成功，在运营开通前几个星期，满怀希望地向越南国家传媒宣称河内BRT“将证明能够有效的满足当地乘客的出行需求和缓解交通拥堵”。

河内BRT令人沮丧的结果与远东BRT在系统启运前的预言不谋而合。即使在2018年年末与之平行的地铁线路开通，而这将相当程度地降低了BRT需求，在此之前，该系统的高峰登乘量也只有单方向每小时520人。一位交通运输专家在7月访问河内BRT之后评论说，他的初步印象是使用率太低，甚至不能确定该系统实际上有没有运营。官员们显然放弃了强制执行BRT专线这样徒劳和不受欢迎的任务，剩下的一切就是拆除这个系统，并试图忘记它的实施。个别顾问，国际公司和世行项目经理以及内部的BRT专家可以对他们的参与和责任轻描淡写，责怪当地有数不清的项目缺陷，在他们的简历中刷新该项目，而且多半毫发无损地在其他城市继续进行BRT规划工作，剩下地方官员和利益相关者处理这个复杂的创伤。出行的公众间接地因为规划不当的BRT系统所代表的机会错失，而承担最后的代价，直接导致增加出行时间，降低可达性和其他不利因素。

不幸的是，河内BRT的规划设计经验并不是独一无二的。 像糟糕的高峰通勤时段一样，每个失败的BRT都是独一无二的实践经验，但所有失败和表现不佳的系统都有一个重复出现的特征：低劣BRT规划和设计，通常来自概念设计阶段和早期设计阶段。

以下是被视为失败或表现不佳的BRT系统列表，以及系统不符合预期的原因摘要。

亚洲一些BRT项目运营失败或不好的原因

走廊选址失误是BRT项目中最直接的风险因素之一。如果选择一个需求低的、放在郊区的走廊，而且也不和高客流需求的区域进行连通，不管后期规划和设计工作的质量如何，项目都很难获得成功。导致吉隆坡Sunway BRT中出现很多问题的原因之一就是走廊选择的不可行。 走廊处于周边的低需求地区，而使得情况更加复杂的是，这条走廊莫名奇妙地没有与邻近联邦公路没有任何物理连接。 因此，即使系统运营商和监管机构认识到他们的错误，并试图将服务延伸到连接中心区域更高需求的联邦公路上，他们自然也无法做到了。 吉隆坡的Sunway BRT作为地区甚至全世界容纳能力最低的BRT系统，在实际乘客吞吐量的措辞方面有着可疑的差别。

不过，在BRT项目失败或远远低于预期的原因列表中，令人惊讶的是，在中国的系统中，只有贵阳和重庆的走廊是由于选址问题而表现不佳或失败。 大多数表现不佳的BRT走廊都极好地连接市中心，它的失败便可归因于其他因素。另一点也是相当明确，如果走廊选址是造成表现不佳或失败的其中一个因素，而其他因素也在发挥作用，这样的话失误就不能仅仅归结于走廊的选址问题。

非常重要的是，从一开始就要进行合理的概念设计，因为在所有失败的BRT项目中，其失败的关键因素都是在规划和设计初期产生的。

尽管糟糕的BRT走廊选址问题几乎可以肯定，能将项目置于失败或表现不佳的境地，但是选址好的走廊也带有自己的风险因素。 显而易见的原因是，主要的高需求地点，通常是良好走廊选址的关键要素，但也可能具有潜在的负面交通影响和高度的可见性。在这样的情况下，设计和规划方面的缺陷将会痛苦地展露无遗。 类似的案例如杭州，乌鲁木齐，雅加达，上海和河内，在北京，合肥，济南等地也是如此。 吉隆坡和名古屋的走廊选址和表现非常差，但大部分出行公众并没有看见。 另一方面，因为进入高需求区域可以确保合理水平的乘客量，这从某种意义上可以减轻风险，并且掩盖其他设计和规划缺陷。

减轻这些风险的最佳方法是确保设计和规划团队在其他地方有BRT实践的成功经验。 特别重要的是开始一个健全的BRT概念设计，因为几乎所有的BRT失败项目案例中，失败都是从早期规划和设计阶段的关键参数开始的。

上海BRT，虽然实际上算不上BRT，除了登乘前收费之外，它具有BRT的所有特点，实施成本据说非常高。 它拥有优越的市中心通道和专用的左门巴士车队。 不幸的是，系统初期的运营概念不正确，加上后期的规划和设计失误使其变得更加复杂。 结果令人非常失望，在这样一个主要的高需求道路上，单方向每小时只有2,820名乘客。 也许更令人失望的是，尽管需求量低下，公交车道隔离，但运行速度也非常低，只有16公里/小时。

应该指出的是，最严重的是基础设施建设带来的风险，因为解决这个问题往往很费力甚至不可能，除非拆除整个系统。 还有一些城市则全部或部分拆除了BRT系统，包括重庆和德里。很多城市的系统将会在未来十年内步其后尘。许多城市有车站结构问题或布局失误等类似情况，车站容量的局限性使系统规划者无能为力，无法通过将更多的公交车接入BRT系统来克服需求低下的情况。

建设与运营方面的风险

虽然项目规划风险形成于概念设计和早期设计阶段，但在工程设计，施工和运营阶段也存在重大风险。BRT规划者和公职人员不能简单地假设承包商能够正确地遵循设计。广州的BRT走廊沿线工程承包商未能根据设计增加许多小交叉路口和车道，导致到目前为止仍然存在着人行道中断的情况。从理论上说，在BRT开始运营后，问题可以得到解决; 在广州和其他城市的实践中，问题通常都不固定，特别是已经被认为是成功的系统。因此，在规划和建设阶段尽早发现问题和解决问题是非常重要的。

建设施工风险主要与技术监督相关，需要确保承包商落实项目，实事求是地建设BRT站台和道路。机构建设、设立定期的维护和订立明确的协议也是必要的，以确保BRT站台保持良好的工作秩序。

由于项目进度不允许而使得建筑专家没有及时投入到BRT车站建设时，特别是在没有BRT车站建设经验的当地建筑师领导架构建设的情况下，也会出现施工风险。这可能会导致的问题有如，地下管道位置错误，使用不够结实的室外材料或者许多其他不会导致车站不能实现其功能的问题，却使车站的表现给人留下较差的印象。通过确保BRT监管合同的有效期时长足以涵盖整个规划，工程设计和施工期，可以大大减轻这一风险。

降低风险的一个有效办法就是选择至少两至三家的BRT运营公司。

BRT项目规划和设计团队难以控制运营风险，但需要尽可能地预测。即使BRT基础设施和制度监督管理非常出色，运营风险仍会存在，最近在广州的经验说明了这一点。

一些城市，包括中国除了广州以外所有的BRT系统，只有一个BRT运营商，这使得风险被放大了。如果只有一个BRT运营商，在规划和设计阶段会存在一些优势，因为收费和收入分配模式得到大大的简化，而唯一的运营商也被强烈地激励着与BRT规划团队合作和共享数据。只有一个运营商也大大消除了政府机构对规划和控制系统能力建设的需求，因为规划和控制职能已被转交给唯一的BRT运营商。然而，这些优势带来沉重的代价；即如果BRT服务未能令人满意，政府将任由BRT运营商摆布，很难再对运营商施加影响。作为一种缓解风险的方法，通常最好至少有两个或三个BRT运营商，尽管这在规划和制定后续合同，以及收入分配模式方面，增加了额外的成本和复杂性。

规避风险的步骤

下面推荐的办法可以减少风险。

从优秀的BRT概念设计开始建立一个坚实的基础

关键项目参数是在早期设计阶段或者概念设计阶段建立的。早期的错误往往会在后期逐渐蔓延。一个有缺陷的基础将妨碍项目取得成功。

要注意的是，“简易版BRT”实施中有一半的措施其风险比“完整版BRT”还高

也许与直觉相反，低容量的BRT或者类似BRT系统的简易版BRT可能比大胆的“完整版BRT”要危险得多。如果没有政治支持或资金允许，那么最好不要做BRT，转而关注更合适的传统公交系统的升级，而不是在一些BRT的关键技术层面做妥协，如路中的线型、隔离车道、站内买票和高质量站台等。这几乎不可能笼统地归纳，然而，因为吉隆坡、曼谷、贵阳等地的案例说明：高成本和高质量的车站建设，甚至BRT专用的高架路本身并不能保证项目成功；而低成本的系统，例如首尔的路中式公交车道和伊斯坦布尔的BRT系统反而可以带来显着的效益。

对于BRT规划团队，采用长期、最好是多年的合同

当事态不明朗时，BRT项目总是要持续几个月，甚至更长的时间。发生耽搁可能是政治因素导致，通常是出现在高级政权的支持不足以克服BRT项目中暴露的种种障碍的时候。一个发生延迟的例子是在2006年和2007年间，记录在我们的广州BRT概述中。由于招标采购，环境影响评估，审批步骤等程序因素，也常常会发生拖延。即使在政治支持强大的情况下，这些延误也可能需要几个月时间。对于BRT规划和设计团队，这些延误正是继续进行BRT规划的绝佳机会，但只有规划和设计团队在合同内的情况下才有优势。在适当的时候制定长期合同的另一个重要的理由是，确保技术团队在对应的政府人员经常发生变化的情况下保持连续性，并指出BRT项目至少需要三年时间才能得到实施。

不要把BRT的规划和工程设计打包在一个合同中

在大多数情况下，国内的公司进行工程设计是最好的选择，而不是国际工程设计公司。在所有情况下，都必须有一个国际专家组在整个工程设计和施工阶段提供持续的投入和技术监督，并指出大部分BRT工作将会同时进行。 （例如，最后的运营设计通常应在BRT在建期间完成，同时投入主要的监督管理机构）。最佳组合，是强大的国内工程设计公司在主要工程设计合同下，由较小的国际专家团队独立制定一个较小的BRT规划和技术监督合同。 这种方法，能够在工程设计和BRT规划/设计两个不同领域中，最大限度地提高获得强大团队的机会。

一个好的办法，也是最有可能整合最优秀的本地和国际团队，就是将工程设计与BRT规划/技术监理的内容放在不同的合同中

最近，包括马尼拉和万象在内的主要区域城市都开展了BRT规划，用一个大型合同，包括国际和国内投入，以及工程设计和技术监督，都合并在一个合同中。我们认为这是一种风险更高的方法，因为它倾向于认同没有BRT专业知识的专家所在的大型公司，可以涵盖所有不可避免地需要覆盖在工程设计和BRT规划阶段的长期职位列表，并且组建成没有跟踪记录的拼凑团队。反过来，这种方法意味着最好的和最合适的本地公司可能无法胜任，因为他们的竞争力依赖于他们没有而且不应该需要的BRT规划专长。（这种方法甚至更为次优，其他项目如停车场或NMT也捆绑在一起）。更好的，较低风险的方法，更有可能获得最好的本地和国际投入的方法是分别签订工程设计和BRT规划/技术监督任务合同。

BRT规划和监督任务分拆的另一个重要原因是，BRT规划团队的工作时间应该更长，理想情况下，最好在工程设计阶段之前就开始，贯穿整个建设和测试阶段，直到BRT运营前六个月。

亚行在宜昌的做法是一个很好的例子，说明了如何将“各尽其责”的方法应用于BRT规划，能够促成强大的团队，比把所有部分捆绑起来更强大。宜昌项目有两个主要的组成部分，附带的周边道路和主要的BRT项目。这些项目把初始项目设置和规划，设计和实施阶段分为单独的BRT和道路项目。这可能需要亚行项目经理做一些额外工作，但如果把这些组成部分相互结合，BRT规划部分可能会以一家更大的能够承担这两个项目的公司而告终，但没有专业的BRT经验可以确保BRT项目成功。

在概念设计和初步设计阶段考虑仔细一点不是浪费时间，因为这会为后期的工作节省更多时间。

允许多花些时间打磨BRT的设计

在走廊，服务，车站，交叉路口，车辆，模态一体化等BRT系统功能方面可以采用许多灵活的方法，BRT设计和规划团队在第一次尝试时永远不会达到最佳解决方案。此外，利益相关者的反馈往往要求设计和规划团队修改和重新考虑项目的关键方面。根据需要重新考虑和修改项目的各个方面，给BRT规划小组提供充足的时间和预算，从而大大减少风险。因此，虽然BRT概念设计在某些情况下可以在短短四至六个月的时间内完成，但如果时间充足，那么六到八个月的时间安排也是可取的。请注意，在更详细的概念和初步设计上花费时间并不会浪费，因为这项工作将在以后的阶段节省时间。

与此相关的一个观点是，BRT概念和初期阶段不应该用不必要的任务填补。在完成政府采购后，可以进行大量后续分析，甚至有一些任务会推迟到施工开始之后。如果初期设计阶段和概念设计阶段是由项目官员用可以想到的每一个环境，社会，经济和运营任务来填补的话，结果是一个难以实现的或不可能实现的不切实际的职责范围，更严重的是从最需要的地方降低和转移了注意力。很不幸，这种由无关任务填充的洗衣清单式的项目需求非常常见，与之相关的时间压力意味着对BRT规划和设计进行细化和修改的机会变得很少甚至没有机会。这种做法也妨碍了顾问团队更深入地研究在特定位置可能出现的各种需要关注的问题，不管是与交通影响，车站通道，处理敏感的闹市区域有关，还是其他方面。

在早期的项目规划阶段，重点应放在与数据收集，走廊选址，基础设施，运营和管理相关的，BRT规划和设计的核心方面，并且需要涵盖诸如交通影响等相关问题，为了让城市公职人员决定是否继续落实BRT，这些问题始终是高度优先的。模拟和渲染应该事先做好，以便决策者对系统的了解更可视化。

重新认识第一条BRT走廊的重要性

虽然BRT走廊的复制是无法预料的（一些非常成功的BRT走廊没有后代，而一些平庸的走廊在全国范围内迅速扩大），几乎所有案例里，第一个“父”走廊的DNA在后期的“后代”走廊中表现出来。本文中讨论的风险，通常来自于一个考虑不周或不明确的初期BRT计划，不幸的是风险的发生没有在首期走廊得到阻止，相反，往往在后来的走廊里被复制。

众多的例子表明，在较后期的走廊中，规划不佳的首期走廊在质量和性能相同或甚至更低的水平上被复制。简单举几个例子，其中包括雅加达，北京，济南，杭州和乌鲁木齐，这些都拥有多条成网的走廊。即使在河内，在意识到该系统不可行之前，也曾有乐观的早期声明，表示同样形式的BRT将很快推广到另外的走廊。

与首期BRT走廊相关的风险可能会因为对后续走廊的影响而被放大，反之亦然，即一个良好的首期BRT走廊能够为后来的走廊建立模板也就是成功的。这些考虑进一步加大了首期BRT走廊成功的风险。

在项目之初就建立BRT工作小组

由相关监管机构和其他机构的人员组成的核心BRT建设部门应在项目早期正式设立，最好在项目参数全部确定并向公众公布之前设立。 这个团队的在早期的重要任务之一是招聘咨询顾问进行机构能力的建设，并管理早期项目新闻和其他沟通。早期团队可能只是少数人，随着项目的进展，团队可以逐渐扩大。

选择正确的BRT规划团队

咨询顾问的选择胜过上述所有考虑。错位的团队通常会导致时间和金钱的浪费，并没有取得任何实际效果。这是很常见的。许多城市在BRT规划和设计方面模糊不清，并不可行，考虑不周，幸好从未被实施。一些城市有大量此类研究。深入地参与项目的人员，特别是推广BRT的地方官员和利益相关者，在项目无法落实的时候，可以理解他们的失望，但没有BRT项目，最终也比BRT项目失败更为可取。

世界银行在河内的问题，说明了正确的规划和设计团队是最重要的。具有讽刺意味的是，河内BRT建设部门为BRT规划设置了不错的合同体系，并拥有大量长期投入和独立的BRT技术监督合同，但结果却很糟糕。显然，采取正确的合同模式并不能弥补雇用了错误的团队和专家参与项目。相比起公司名气，更重要的是团队专家的经验。

风险减少与增加的方法总结

本文更新于2017年9月1日。